Evaluation Vernetzungsprojekte
Zusammenfassung
Um die Biodiversität im Landwirtschaftsgebiet gezielter zur fördern, führte der Bund 2001 das agrarpolitische Instrument der Vernetzungsprojekte ein. Obwohl heute Vernetzungsprojekte schätzungsweise mehr als 75 % der Landwirtschaftlichen Nutzfläche abdecken, nehmen die Bestände vieler Arten des Kulturlands weiterhin ab. Dies gilt namentlich für Arten mit spezielleren Lebensraumansprüchen (Zielarten). Die Wirksamkeit von Vernetzungsprojekten wurde deshalb von verschiedenen Seiten vermehrt in Frage gestellt.
Da der Vollzug und die Wirkung des Instruments seit seiner Einführung nie umfassend untersucht wurden, beauftragte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) die Schweizerische Vogelwarte Sempach 2017 mit einer Evaluation. Ziel dieser Studie ist es, die gesetzlichen Rahmenbedingungen, den Vollzug und die konkrete Umsetzung des Instruments in Bezug auf die angestrebten Ziele, insbesondere auf die Erhaltung und Förderung von Ziel- und Leitarten bzw. UZL-Arten1, zu evaluieren. Zusätzlich soll das Optimierungspotenzial des Instruments in Hinblick auf die Ausgestaltung der Agrarpolitik 2022+ und den Aufbau der ökologischen Infrastruktur analysiert werden.
Die Resultate dieser Studie basieren einerseits auf strukturierten Interviews, die mit Akteuren der verschieden Ebenen (kantonale Behörden, Trägerschaften, Planungsbüros) geführt wurden, andererseits auf der Analyse der verfügbaren Projektunterlagen. Ausgewählt wurden je zwei Vernetzungsprojekte aus 10 Kantonen. Die Auswahl der Projekte umfasst eine breite Palette unterschiedlicher geografischer, naturräumlicher und betrieblicher Situationen.
Vernetzungsprojekte haben zu einer Sensibilisierung der bäuerlichen Bevölkerung für die Biodiversität beigetragen. Der verfolgte „Bottom-up“ Regionalisierungsansatz, welcher regionalen und lokalen Trägerschaften viel Verantwortung zuweist, ist allerdings anspruchsvoll. Eine wirksame Förderung der Ziel- und Leitarten ist mit dem Instrument durchaus möglich. Allerdings war dies nur bei wenigen der untersuchten Projekte der Fall. Erfolgreiche Projekte sind geprägt vom grossen Engagement einer oder einzelner Schlüsselpersonen mit klaren Zielen und Visionen, von einer engen, partizipativen Zusammenarbeit unter den Akteuren und einer professionalen Betreuung (fachkompetente Planung, gesamtbetriebliche Beratung) durch externe Fachleute. Die Analyse macht deutlich, dass viele Akteure mit den komplexen Aufgaben und Inhalten überfordert sind, nicht zuletzt – u.a. wegen fehlender Ressourcen – auch die zuständigen kantonalen Ämter selber. Zudem gewähren die Kantone den Trägerschaften grossen Handlungsspielraum bei der Umsetzung von Vernetzungsprojekten. Das kann dazu führen, dass bäuerlich dominierte Trägerschaften – das ist die Regel – die Optimierung von Direktzahlungen stärker gewichten als die anzustrebende Förderung der Biodiversität.
Die Evaluation offenbart vor allem Schwächen in den Bereichen „Beratung“ und „Qualität der Fördermassnahmen“. Die gesetzlichen Vorgaben (DZV) verlangen, dass die Bewirtschaftenden fachkompetent zu beraten sind und die beratenden Fachpersonen umfassende Kenntnisse über die Ziel- und Leitarten, deren Bedürfnisse und die Rahmenbedingungen der Landwirtschaft aufweisen müssen. In sehr vielen Projekten wird diesem wichtigen Aspekt kaum Gewicht beigemessen. Um die Kosten zu minimieren finden Beratungen meist in Kleingruppenveranstaltungen und nicht auf den einzelnen Landwirtschaftsbetrieben statt, dabei stehen administrative und nicht naturschutzfachliche Aspekte im Vordergrund.
Einer der analysierten Kantone verfolgt ein anderes Prinzip (Top-down). Er legt in Vernetzungsprojekten einen starken Akzent auf eine einzelbetriebliche Beratung und beteiligt sich massgeblich an den Kosten für die Beratung. Über diese gesamtbetrieblichen Beratungen wird eine wirksame Förderung der Biodiversität sichergestellt, auch weil die Schnittstellen zu anderen Programmen (NHG, Landschaftsqualitätsbeiträge) zweckmässig koordiniert werden.
Die zweite grosse Schwachstelle beim Vollzug von Vernetzungsprojekten betrifft die Qualität der umgesetzten Massnahmen. Die Anforderungen der Kantone und der Trägerschaften an Vernetzungsflächen sind nicht oder zu wenig auf die Ansprüche von Ziel- und Leitarten ausgerichtet. Sehr oft setzen die Bewirtschaftenden einfach zu erfüllende Massnahmen um. Damit wird die in der Verordnung geforderte gezielte Förderung von Ziel- und Leitarten, insbesondere von Arten mit spezielleren Habitatansprüchen, unterlaufen. Die gesetzlichen Anforderungen an die Qualität von Vernetzungsflächen lassen zu viel Interpretationsspielraum offen. Die Qualitätsanforderungen für Vernetzungsflächen, aber auch die Anforderungen an die Flächenanteile und die Lage von Vernetzungsflächen, müssen sich stärker an den Qualitätskriterien der Umweltziele Landwirtschaft (UZL-Qualität) orientieren. Der Bund ist gefordert, hier wirksamere Vorgaben zu machen.
Insgesamt kommt diese Evaluation zum Schluss, dass der in Vernetzungsprojekten angestrebte Regionalisierungsansatz, der den Kantonen und Trägerschaften viel Spielraum bietet, zu wenig zielführend ist. Die heutigen Vorgaben des Bundes und der Kantone stellen weder ein qualitatives Mindestniveau der Vernetzungsprojekte sicher, noch leisten sie einen wirksamen Beitrag zum Aufbau der ökologischen Infrastruktur und zur Förderung von Arten (UZL-Arten), für welche die Landwirtschaft eine hohe Verantwortung trägt. Um die erkannten Schwächen zu beheben, sind teilweise grundlegende Korrekturen am Konzept und an den Rahmenbedingungen für Vernetzungsprojekte unumgänglich. Die vorliegende Studie macht entsprechende Vorschläge. Für relevante Bereiche sollte der Bund zielführendere und detailliertere Anforderungen wie Grundanforderungen für Vernetzungsflächen und betriebliche Einstiegsanforderungen für die Teilnahme an Vernetzungsprojekten vorgeben. Die Kantone und die Trägerschaften würden dadurch wesentlich entlastet und könnten sich vermehrt auf den Vollzug sowie die Sensibilisierung und Beratung der Bewirtschaftenden konzentrieren.
